2017年乌鲁木齐大病医疗保险新政策

[39]则需从禁止范围到监察方式皆就挂靠他人监督规范予以充实完备。

……如果不听劝告、执意组织大规模上访造成不良后果的要追究组织人员的责任。[35] 作为科层体系的一个环节，基层信访部门更易于通过职责权限和考核标准感知到信访制度的功能变迁。

另一方面，他们对基层政府的权力范围，特别是对基层信访机构的职权范围缺乏客观理性的定位，经常只是简单将全能国家的想象投射到基层政府之上。这种政策导向深刻影响了基层政府对依法上访的理解。与上访者相比，科层体系之中的基层政府更能够感知这种政策的总体导向。然而在基层政府看来，许多积压已久的重复上访案件之所以一直无法得到解决，并不是政府没有尽到职责，而是由于上访人的非分要求和非法缠访。[39]Cai Yongshun, Power Structure and Regime Resilience: Contentious Politics in China, British Journal of Political Science,2008，38(3)：411-32. [40]参见马原：《溯流而上：探求当代中国公共政策的革命谱系》，《公共管理评论》(第13卷)，清华大学出版社2013年版。

[41]在其运行过程方面，更加注重民众参与、宣传普及与社会效果，公共政策的议程设置与方案选择越来越多地融入对民意的考量，其执行过程更加贴合基层民众的需求。[35]详见2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》。第三，从实践来看，专门委员会可以独立对外发文，办理同级人大常委会交办的工作，每年也要书面向同级人民代表大会报告工作。

但是，人大常委会监督这个公权力针对的对象不是自然人和法人，而是限制权力原则的对象一府两院。如果向大会或者常委会提出建议，那么只能以议案或者监督计划的方式纳入会议议程，这不仅颇费时日而且难度不小。[2]参见韩大元：《论全国人民代表大会之宪法地位》，《法学评论》2013年第6期。其中不少条款涉及到人大专门委员会如何在常委会监督工作中发挥作用。

例如，近年来广州市人大各专门委员会作为意识比较强，结合各自工作实际，每年提出的监督议题比较多，常委会虽然增加到下半年每月召开一次会议次数，也仍然需要忍痛割爱删减不少专门委员会提出的监督议题。理由有三：第一，领导关系并不能说明就是内部机构，如地方政府各部门按照组织法规定，受政府领导，但政府各部门仍然依法具有独立的职责职权。

坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度创新和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。由于人大监督中，常委会是监督主体，专门委员会承担常委会交办的具体工作。但是在这些方面，各地专门委员在会议管理上比较随意，没有形成良好的会议议决机制。注释: [1]参见封丽霞：《人大主导立法的可能及其限度》，《法学评论》2017年第5期。

（二）鼓励地方探索 笔者认为，给予专门委员会必要的监督空间，允许创新监督方式是提高人大监督实效的有效途径。例如，会议召开的人数要求、列席单位、纪律规范、发言要求、公开情况、表决机制等。根据一般法理原则，对于公权力而言，法无授权不可为。例如，执法检查是常委会行使监督权的一种方式，专门委员会虽然是在常委会领导下组织开展执法检查工作，但执法检查的主体仍是常委会。

参见谢文英：《启动人大特定问题调查，离我们有多远》，《检察日报》2015年8月24日。然而，在听取、审议及表决之后，若有工作报告未能获得通过，既有的法律对此是缺乏规定的。

来源：《国家检察官学院学报》2018年第1期。又比如，《地方组织法》规定了专门委员会进行调查研究，提出建议的权力，是故可以建议据此允许专门委员会经过常委会主任会议的同意，直接以自身名义向一府两院提出工作建议并展开跟踪。

[8]田纪云：《人大常委会在实施监督权方面把腰杆子再挺硬一点》，田纪云：《田纪云文集》（民主法制卷），中国民主法制出版社2015年版，第171页。例如，专门委员会是否有权直接向政府部门提出建议，还是只能向常委会或者代表大会提出建议。可见，专门委员会承担了常委会监督中的大量基础性和关键性的工作，对常委会监督工作的开展发挥着至关重要的作用。可见，人大专门委员会是依法产生的同级人民代表大会的常设性机关，在大会闭会期间受同级人大常委会领导。例如，广州市人大为了适应预算监督的需要，就在2012年新设立了预算工作委员会。由此可见，将专门委员会视为同级人大或者人大常委会的内部机构无疑是认识上的错误，而这种错误极可能导致削弱专门委员会的作用。

进入 秦前红 的专栏 进入专题： 人大专门委员会 地方人大监督 监督实践 。[3]可见，设立专门委员会是十分必要的，是人大及其常委会依法履行职权不可或缺的组织保证和工作环节。

人大常委会监督要严格遵守《监督法》规定的方式和程序，但这些法定的监督方式，各地人大常委会运用却不够充分，如询问、专题质询、特定问题调查、规范性文件备案审查等手段罕见使用。[4]《监督法》中关涉地方人大监督权的制度安排及其运行中的理论与实践问题，可参见秦前红等：《地方人大监督权》，法律出版社2013年版，第134—143页。

集体决策的方式是会议。[20]参见王桦宇：《论人大预决算审查监督权的实质回归》，《法学评论》2017年第2期。

[3]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第244页。[22]张德江：《全国人民代表大会常务委员会工作报告（二〇一四年三月九日）》，中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第877页。因此，在寻根问底之后，涉嫌违反上位法的规范性文件很容易变异为地方党委的意志，而地方人大也需要坚持党的领导。[21]参见《广州市第十四届人民代表大会常务委员会第八次会议关于设立预算工作委员会的决定》，《广州日报》2012年10月31日。

在听取政府专项工作报告时，也都是由专门委员会事前与报告机关就报告内容沟通情况，做好报告前的准备工作。专门委员会开展监督工作的力量源泉来自代表和群众。

实践中，专门委员会会议在组织上、审议上、决定上都存在较多需要改进的空间。这带来的问题就是，如果调查研究形成的成果难以有结果，而且又不是硬任务。

第六，备案审查履职不到位。人大监督实效有待提高，还有重要原因是重审议轻督办，跟踪监督做得不够，说说就完了的监督很难起到应有的作用。

曾有一项以湖北省地方人大专门委员会为样本的研究，此研究结论表明，该省6个市人大专门委员会组成人员中专职委员的比例仅有33.8%，通常只有专门委员会正、副主任委员才属于专职，其他委员全部为兼职。第二，组织保障和工作基础。然而，各地人大及其常委会需要根据自身的工作实际，适时调整专门委员会的设置模式，包括新增、合并、删减专门委员会。例如，在每年常委会的监督计划的确定中，通常由专门委员会根据了解的情况提出建议。

首先是会议到齐率不高，委员大多兼职，难以保证会议的出席。此外，如果不能纳入常委会监督议题，能否拓展方式发挥专门委员会的监督作用呢？如前文提到的能否将专门委员会的调查研究建议权转化为监督工作呢？对此《监督法》没有作出具体规定，在学理讨论上有论者认为承认专门委员会的立法和监督主体地位特别是扩大其监督权是不适当的。

从某种意义上可以说，专门委员会通过常委会会议的方式来表达观点，实施监督。对于上述建议，有的人可能发出合法性的疑问。

十九大报告进一步指出，完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。人大工作特别要注意处理好监督与支持的关系，但如果将人大工作定位于支持为实，监督为虚，那其实是改变了人大监督的本质，也与人大作为权力机关的地位不相符合。